פסק-דין בתיק עת"מ 29108-05-12

1.         עתירה מנהלית המכוונת כנגד החלטת המשיבה 2 (" הוועדה המקומית") מיום 23.11.11 (שפורסמה ביום 7.2.12) להפקיע את המקרקעין הידועים כחלקות 19 ו-20 בגוש 17142 (" החלקות"); כנגד החלטת הוועדה המקומית מיום 11.4.10 להתיר למשיבה 1 ( "המועצה המקומית") את בנייתם על חלקה 19 של בניין חדש לשימוש ספרייה ושלוש יחידות גני ילדים (" היתרי הבנייה"), וכן כנגד הוצאת היתרי הבנייה ביום 16.2.11. לאחר הגשת העתירה, ועל פי רשות שניתנה, היא תוקנה כך שתכוון גם נגד החלטת הוועדה המקומית מיום 12.6.12 לאשר פעם נוספת את הבקשה להיתרי בנייה.

2.         העותר הוא הבעלים של רבע מן הזכויות בחלקות והמועצה המקומית היא החוכרת של חלקה 18 בגוש 17142 (" חלקת המועצה"). חלקת המועצה נחכרה ממינהל מקרקעי ישראל והיא "חלקה כלואה" שאין אליה גישה חופשית, והדבר מצריך מעבר דרך חלקות 19 ו-20. העותר מתגורר בבית הנמצא צפונית לחלקת המועצה, ולטענתו נוהל בשעתו משא ומתן בינו לבין מי שהיה ראש עיריית עיר הכרמל (שפוזרה בינתיים) והושג הסכם שלפיו תמורת הסכמת העותר להפקעת חלקות 19 ו-20 הוא יקבל זכות חכירה בחלק מחלקת המועצה (נספחים 4 ו-5 לכתב העתירה המתוקן). העותר מוסיף וטוען כי בשנת 2011, ולאחר פיזור עיר הכרמל לרשויות המקומיות שהרכיבו אותה (עספיה ודאלית אל כרמל), התנהל משא ומתן נוסף בינו לבין נציגי המועצה המקומית וסוכם על החלפת מגרשים בין העותר לבין המועצה המקומית בהתאם לתוכנית שפרטיה מובאים בהסכם מיום 2.6.11 (נספח 6 לכתב העתירה המתוקן). העותר מוסיף וטוען כי על אף הסיכומים שהושגו, תחילה בינו לבין ראש עיריית עיר הכרמל ולאחר מכן בינו לבין המועצה המקומית, הוא קיבל ביום 29.3.12 הודעה מן המועצה המקומית שלפיה היא קיבלה היתרים לבנות ספרייה ציבורית ושלושה גני ילדים ובכוונתה להתחיל מיד בביצוע הבנייה. עוד נטען כי ביום 7.2.12 פורסמה בילקוט הפרסומים הודעה על כוונת הוועדה המקומית להפקיע את החלקות (נספח 16 לכתב העתירה המתוקן), והעותר טוען שההודעה לוקה במספר פגמים ובהם ציון חלקה שבתוכנית המתאר הרלוונטית לא יועדה לצורכי ציבור והפקעתה איננה נדרשת, כי לא נמסרו הודעות לבעלי המקרקעין כנדרש על פי החוק וכן כי ציון ייעוד השטח בהודעה לוקה בחסר, שלא לומר שגוי.

3.         המועצה המקומית טוענת שעל החלקות, על חלקת המועצה כמו גם על חלקות נוספות, חלה תוכנית מתאר עד/105 ("תוכנית המתאר"), אשר לפי הוראותיה יועדה חלקת המועצה לשימוש כשטח לבנייני ציבור ואילו החלקות יועדו, בין השאר, לשימוש כשטח לבנייני ציבור, דרך ומרכז ספורט. נטען כי תוכנית המתאר אושרה כדין ופורסמה ברשומות ביום 6.6.91. עוד נטען, כי ביום 23.11.11 החליטה הוועדה המקומית להפקיע את החלקות ואת חלקת המועצה, וזאת על יסוד סעיף 2.18 לתקנות תוכנית המתאר ועל פי סמכותה של הוועדה המקומית לפי סעיפים 188 ו-189 לחוק התכנון והבנייה, תשכ"ה-1965 ("חוק התכנון"). נטען גם שההפקעה נועדה לאפשר הקמה של ספרייה ושלושה גני ילדים, כי הקמת המבנים היא פרויקט בעל חשיבות ציבורית רבה נוכח מצוקה הקיימת ביישוב וכי במאמץ רב גויסו תקציבים מיוחדים להקמתם של המבנים האמורים. עוד נטען כי העותר בנה בחלקת המועצה קיר תומך גדול מימדים, בגובה של כ-4  מטר ובאורך של כ-40 מטר אשר נבנה בניגוד לתוכנית המתאר, ללא היתר בנייה, וכי קיומו מונע את אפשרות ביצוע הפרויקט. לטענת העותר בדבר ההסכמים שכביכול נעשו בינו לבין המועצה המקומית וקודמתה (עיריית עיר כרמל) נטען כי הסכמים כאלה, ככל שאכן נעשו, הם חסרי תוקף בהיותם מנוגדים להוראת סעיפים 188(א) ו-203 לפקודת העיריות [נוסח חדש] (" פקודת העיריות"), כמו גם לסעיף 7 לחוק הרשויות המקומיות (ייעוץ משפטי), תשל"ו-1965 (" חוק הרשויות המקומיות").

4.         עיקר טענותיה של הוועדה המקומית הוא שהעתירה הוגשה בשיהוי ניכר. בקשר לכך טענה הוועדה המקומית, כי העתירה הוגשה כחלוף יותר מ-3 חודשים מיום פרסום דבר ההפקעה ויותר מ-15 חודשים מיום שניתנו היתרי הבנייה. הוועדה המקומית מוסיפה וטוענת כי תוכנית המתאר ייעדה את חלקת המועצה כמו גם את חלקה 19 שהעותר הוא אחד מבעליה לצורכי ציבור, וככל שרצה העותר להתנגד לייעוד זה היה עליו לעשות כן בעת שהתקיימו הליכי אישור תוכנית המתאר, ואין הוא יכול להתנגד לייעוד שנקבע בתוכנית בגדר התנגדות להליך ההפקעה. עוד נטען על ידי הוועדה המקומית שהחלקות רשומות בשמם של בעלים נוספים, ולכן טענות העותר בדבר הסכמים כביכול בנוגע לחלקות היו טעונים הסכמתם של הבעלים האחרים, והעותר לא הראה שהסכמה כזאת ניתנה. נטען גם כי התערבות שיפוטית בשיקול דעתן של מוסדות התכנון תיעשה במקרים חריגים, ורק כאשר פעולת מוסד התכנון לוקה בפגם המקים עילת התערבות המוכרת במשפט המנהלי.

5.         לאחר עיון בכתבי הטענות ושמיעת טענות הצדדים, החלטתי לדחות את העתירה.

6.         סעיף 188(א) לחוק התכנון קובע כי " מותר לועדה המקומית להפקיע על פי חוק זה מקרקעין שנועדו בתכנית לצרכי ציבור ". הוועדה המקומית טענה, ולא בא לכך מענה מצדו של העותר, שבתוכנית המתאר נקבע ייעוד החלקות, כמו גם ייעוד חלקת המועצה, לצורכי ציבור. במצב עניינים זה מותר היה לוועדה המקומית להפקיע את החלקות והעותר, על אף יריעת טענותיו הנרחבת, לא הצביע על כל פגם שנפל בהחלטת הוועדה המקומית לעשות כן. משכך, ונוכח הכלל שלפיו אין בית המשפט מתערב בשיקול דעתו של מוסד תכנון (עע"מ 2418/05 צ'רלס מילגרום נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה , פסקה 9 (24.11.05)), אין מקום לשעות לטענותיו של העותר בעניין זה, ועל אחת כמה וכמה שאין לעשות כן כאשר החלטת ההפקעה אינה אלא יישום הוראותיה של תוכנית המתאר שקיבלה תוקף לפני למעלה מעשרים שנה.

7.         טענת העותר שבהליך ההפקעה נפל פגם מחמת שלא נמסרה לו הודעה כראוי איננה מבוססת די הצורך, ואני דוחה אותה. בעניין זה טענה המועצה המקומית, וטענתה מקובלת עליי, שאי מסירת ההודעה אינה פוגמת בחוקיות הליך ההפקעה, ונפסק כי " בהבדל מחובת פרסום ההודעה ברשומות, אין חובת המסירה האישית מהווה הוראה "מצווה" אלא רק הוראה דקלרטיבית, ולכן אין באי מילויה על ידי הרשות המפקיעה כדי לאיין את הליך ההפקעה" (א' נמדר הפקעת מקרקעין, עקרונות, הליכים ופיצויים, תשס"ה-2005, עמ' 276).

8.         נותרו אם כן טענותיו של העותר המיוסדות על הסכמים שנעשו, לטענתו, בינו לבין הרשות המקומית הן בשנת 2005 והן בשנת 2011. גם בעניין זה הדין הוא עם המועצה המקומית, ולכן אין מנוס מדחיית טענותיו של העותר.

9.         המועצה המקומית טענה כי להסכמים שלקיומם טוען העותר אין כל תוקף שכן הם מנוגדים לסעיפים 188(א) ו-203 לפקודת העיריות וכן לסעיף 7(ב) לחוק הרשויות המקומיות. סעיף 188(א) לפקודת העיריות קובע כי " עירייה לא תהיה רשאית למכור מקרקעין, להחליפם או למשכנם אלא על פי החלטת המועצה ברוב חבריה ובאישור השר או מי שהוא הסמיך לכך". סעיף 203 לפקודת העיריות קובע כי " חוזה, כתב התחייבות, הסדר פשרה... שיש בהם התחייבות כספית מטעם העירייה, לא יחייבוה אלא אם חתמו עליהם בשם העירייה, בצד חותמת העירייה, ראש העירייה והגזבר...". בהקשר זה ראוי לציין גם את הוראות סעיף 193 לצו המועצות המקומיות (א), תשי"א-1950, שהוראתו מקבילה לסעיף 203 לפקודת העיריות וכן את סעיף 11 לפקודת המועצות המקומיות [נוסח חדש] שהוראתו מקבילה לסעיף 188(א) לפקודת העיריות. ההגבלות המוטלות מכוחן של הוראות החוק האמורות על יכולתן של רשויות מקומיות להתקשר בהסכמים הן נושא לפסיקה ענפה ועקבית, אשר העיקרון השזור בה כחוט השני הוא החובה להקפיד על קיום הדרישות, הן הצורניות והן המהותיות, הנדרשות בהתקשרות של רשות מקומית, שאם לא כן, לא יינתן להתקשרות זו כל תוקף (ראו למשל, ובין השאר, רע"א 5210/08 עו"ד זרח רוזנבלום נ' מועצה מקומית חבל מודיעין (20.12.10); ע"א 6705/04 בית הרכב בע"מ נ' עיריית ירושלים (22.1.09); ע"א 8570/09 סמירה חגולי נ' עיריית ראשון לציון (15.3.11); בג"ץ 3180/94 נחמיה דורון נ' מאיר ניצן, ראש עיריית ראשון-לציון , פ"ד מח (4) 733  (1994) ועוד).

10.        בהתייחסו לטענות אלה של המועצה המקומית טען העותר שלהוראת סעיף 203 לפקודת העיריות אין תחולה במקרה הנוכחי, שכן אין מדובר בהתחייבות כספית, כי עצם העלאת הטענות וההסתמכות על סעיפים 203 ו-188(א) היא חסרת תום לב נוכח הראיות התומכות בכך שהסיכומים שלקיומם הוא טען אכן הושגו, וכן לפי סעיף 191 לחוק התכנון רשאית הוועדה המקומית לפצותו על המקרקעין שהופקעו באמצעות מקרקעין אחרים ולא בהכרח על ידי תשלום כספי.

11.        גם לטענות אלה לא מצאתי יסוד מספיק ואני מחליט לדחותן.

12.        אין חולק, ולדעתי גם לא ניתן לחלוק, שהראיות התומכות בטענות העותר לקיום הסכמים כאלה או אחרים שעניינם חילופי מקרקעין מלמדות שאכן, כטענת המועצה המקומית, לא התקיימו התנאים הנדרשים על פי סעיפים 203 ו-188(א) לפקודת העיריות (ואף לא על פי הסעיפים המקבילים לחקיקה הנוגעת למועצות המקומיות). כך למשל, ההסכם שנעשה עם ראש עיריית עיר כרמל בשנת 2005 (נספח 4 לכתב העתירה המתוקן) חתום מצדה של העירייה רק בחתימה אחת ואינו נושא את חותמת העירייה, ובדומה לכך ההסכם מיום 2.6.11 עם המועצה המקומית (נספח 6 בכתב העתירה המתוקן) איננו חתום כלל. בפסיקה הנזכרת לעיל הושם הדגש על הצורך במילוי דרישות החוק הנוגעות להתקשרות רשויות מקומיות מטעמים של קיום " מנגנון פיקוח אשר נועד להבטיח כי העירייה תנהג במקרקעין שברשותה תוך שמירה על האינטרס הציבורי ותחלק את משאביה על פי כללי מנהל תקין" (בג"ץ 7356/07 מלאכי ריינר נ' עיריית רעננה (27.10.11)), וכן "... הצורך בבקרה כי המתקשר נהג בזהירות הראויה, והרצון להבטיח חוקיות. אוסיף לכך בלי כחל וסרק את המאבק בשחיתות, שכן כל מה שאינו נעשה "על השולחן" באופן גלוי, שקוף, כתוב וחתום בשניים ומוכתם כדרישות הדין, עלול - ואיננו מדברים דווקא בענייננו - להעדיף ניחוח של שחיתות, ואולי יש במקרים מסוימים מאחורי הניחוח גם שחיתות בפועל. על כן, ככל שהופרו הוראות הדין, הפירוש יהיה לרעת המתקשר" (רע"א 5210/08 עו"ד זרח רוזנבלום נ' מועצה מקומית חבל מודיעין (20.12.10)). על רקע דברים אלה התקשיתי לראות כיצד יכול העותר למנוע מן הוועדה המקומית את השימוש בסמכותה לפי סעיף 188(א) לחוק התכנון תוך הסתמכות על הסכמים שלא ניתן לייחס להם תוקף חוקי כלשהו, ועל אחת כמה וכמה כאשר העותר אינו מראה עילה, שיסודה במשפט המנהלי, להתערבות בפעולות הוועדה המקומית הן בקשר להפקעת החלקות והן בקשר למתן היתרי הבנייה. זו אף זו, המועצה המקומית טענה, והדבר לא נסתר, שקיים צורך של ממש בבניית מבני הציבור אשר הקמתם מצריכה את ההפקעה של החלקות.

13.        יש לדחות גם את טענת העותר שהיה על הוועדה המקומית להשתמש בסמכותה לפי סעיף 191 לחוק התכנון ולפצותו בקרקע ולא בכסף. לטענה זו לא הובאה כל אסמכתא ולדעתי לא בכדי. סעיף 191 מורה כי "הועדה המקומית, בהסכמת הועדה המחוזית, רשאית לבוא לידי הסכם עם בעל מקרקעין שהופקעו על ידיה, כי במקום תשלום כסף תמורתם יועברו לו מקרקעין אחרים, בתחום התכנית או מחוצה לו, לסילוק מלא או חלקי של תביעותיו הנובעות מההפקעה". מלשונה של ההוראה ניתן אמנם להסיק שהוועדה המקומית מוסמכת - בכפוף לאישור ועדה מחוזית - לפצות את הנפקע בקרקע במקום בכסף, אולם לא ניתן ללמוד מלשון ההוראה שהוועדה המקומית חייבת לעשות כן והעותר גם לא הצביע על מקור המאפשר לחייבה בכך.

14.        המועצה המקומית והוועדה המקומית ביקשו לדחות את טענות העותר כנגד מתן היתרי הבנייה על יסוד כך שהעותר השתהה בהגשת עתירתו. טענות אלה אינן משוללות יסוד ואני סבור שיש לקבלן. היתר הבנייה הראשון הוצא ביום 16.2.11 לאחר שעוד ביום 11.4.10 אושרה בקשתה של המועצה המקומית למתן היתר הבנייה. בפי העותר אין טענה של ממש שיש בה כדי להסביר את השתהותו בהגשת העתירה, ומשום כך נראה שיש לדחותה. ידועה ההבחנה שנקבעה בפסיקה בין שיהוי אובייקטיבי ושיהוי סובייקטיבי, כשלצד אלה נבחנת מידת הפגיעה בשלטון החוק אם תתקבל טענת השיהוי (עע"מ 2273/03 אי התכלת שותפות כללית נ' החברה להגנת הטבע (7.12.06)). בעוד אשר ניתן להקל עם עותר בנסיבות שבהן השיהוי הוא סובייקטיבי, יש לעיתים קושי לעשות כן כאשר מדובר בשיהוי אובייקטיבי. נסיבות המקרה הנוכחי, כמסתבר מטענות הוועדה המקומית והמועצה המקומית, הן כאלה שהטענה בדבר שיהוי אובייקטיבי מצדיקה את דחיית טענות העותר כנגד היתרי הבנייה. מדובר בבניית מבנים הנדרשים לצורכי ציבור תושבי עספיה וכל עיכוב בבנייתם גורם לתקלה לציבור, והעותר לא הצביע על כל נימוק אשר בעטיו ניתן למחול לו על השיהוי ולגרום עיכוב נוסף בבנייתם של המבנים.

15.        לשאר טענות העותר לא מצאתי יסוד מספיק ואני דוחה אותן. בצד זאת, גם לא מצאתי מקום לדון בטענות המועצה המקומית והוועדה המקומית שעניינן הקיר התומך שאותו, לפי הנטען, בנה העותר ללא היתר.  הוועדה המקומית היא הרשות המוסמכת לנקוט צעדי אכיפה כנגד מי שעובר על חוק התכנון ובונה ללא היתר ואין לעניין זה רלבנטיות לעתירה הנוכחית.

       סיכומו של דבר, העתירה על כל חלקיה נדחית.

העותר ישלם למועצה המקומית שכ"ט עו"ד בסכום של 10,000 ש"ח, וכסכום הזה הוא ישלם   לוועדה המקומית.

ניתן היום,  כ"א אייר תשע"ג, 01 מאי 2013, בהעדר הצדדים. התוכן בעמוד זה אינו מלא, על מנת לצפות בכל התוכן עליך לבחור אחת מהאופציות הבאות: